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중국 저장성 저우산항의 다푸커우 컨테이너터미널에서 지난 9일 선박들이 컨테이너 선적·하역 작업을 하고 있다.

70년간의 무역 자유화와 무역 협정 및 무역 확대 이후, 2016년엔 추가적인 자유화를 위한 모멘텀이 고갈됐다. 무역의 혜택과 비용이 불평등하게 배분되는 것에 대한 불만이 커지면서 2016년 6월 브렉시트(Brexit) 투표가 촉발됐고, 미국의 양측 대통령 후보 모두 환태평양경제동반자 협정(TPP)에 반대했으며, ‘관세맨’ 도널드 트럼프가 선거에서 승리했다.

무역 정책에 대한 논쟁은 오랫동안 미국 및 다른 선진국 정치의 특징이었다. 그러나 코로나19와 중국이 그 균형을 흔들었다. 자유 무역 옹호자들은 커져가는 보호주의 정서, 공중 보건 위기 및 중국의 위협을 이길 수 없었다. 그 후 바이든 행정부는 트럼프가 추진했던 많은 정책을 뒤집었지만, 무역 제한 조치들은 유지·확대했다.

무역을 바라보는 시선이 강점에서 약점으로 바뀌었다는 사실은 이 점을 잘 보여준다. 미국 국가안보 관리들은 오랫동안 무역이 외국에 대한 의존성과 잠재적인 취약성을 초래할 수 있다고 우려해 왔다. 그러나 한때는 지엽적이었던 이 논쟁이 정책 논의의 출발점이 됐고, 이제 무역과 경제 정책은 국가 안보와 경제 안보의 관점에서 수립되고 있다.

“수십 년의 자유화 기간 동안 구축된 경제적 의존성은 아주 위험한 상태다. 이러한 의존성은 경제적 또는 지정학적 영향력을 미치기 위해 악용될 수 있다.”(제이크 설리반 미국 국가안보보좌관 브루킹스연구소 강연·2023년 4월 27일)

그러나 이 주장에는 결함이 있다. 하나의 업체에 구매를 집중하는 것은 대안이나 대체품이 없는 경우에만 취약점이 될 수 있다.

시간이 흐르고 약간의 비용을 들이면 항상 대체품은 있다. 무역에 의존하면 상당한 취약점을 갖게 된다는 주장을 거의 완벽하게 시험해 본 세 가지 사례를 살펴보자. 바로 2010년 중국의 희토류 수출 삭감 및 일본 판매 제한, 우크라이나 침공 이후 러시아의 서유럽 가스 공급 중단, 그리고 러시아에 대한 서방의 경제·금융 제재 사례다.

이 세 경우 모두 대체 가능성이 아주 적을 것이라고 여겨졌다. 2010년 중국은 전 세계 희토류 생산량의 97% 이상을 차지했고, 유럽의 에너지 배분은 러시아로부터 파이프라인을 통해 공급되는 물량을 중심으로 조직돼 있었으며, 러시아에 대한 서방의 제재는 역대 최고로 광범위하고 가혹했다.

현재 이러한 조치가 실제로 미친 영향이 얼마나 미미했는가를 보면 놀라울 따름이다. 일본 (및 다른 나라들)은 희토류를 재활용하고, 제품에 사용되는 양을 줄였으며, 새로운 자원을 개발했다. 유럽은 산업의 가스 수요를 줄이고 신속하게 LNG 수입으로 전환했다. 그리고 러시아는 무역 제재와 금융 제재를 모두 회피할 수 있는 방법을 찾아냈다. 우리는 계속해서 민간 기업과 국가가 어떤 사건이나, 수출 금지 및 제재에 얼마나 독창적으로 잘 적응할 수 있는지 그 능력을 크게 과소평가하는 경향이 있다.

코로나19는 무역 의존도에 대한 우려를 수출 금지와 제재를 넘어 공급 부족과 공급 안보로까지 확대시켰다. 코로나19 동안 의료 장비, 반도체 및 기타 여러 재화의 부족은 ‘공급 붕괴’ 또는 공급망 와해라고 불렸다. 이러한 묘사는 큰 오해의 소지가 있다. 비록 2020년 초와 2022년에 중국으로부터의 공급이 중단됐지만 공급 중단은 사소한 문제에 불과했고, 산업 생산과 공급망은 코로나19 기간 동안 대부분 최대로 가동됐다.

코로나19 사태 동안 공급이 부족했던 진짜 원인은 전례 없는 수요 급증으로 공장들이 최대로 가동되는 와중에도 수요가 공급 능력을 초과하는 경우가 많았기 때문이다. 의료용 인공호흡기, 검사 키트, 개인 보호 장비에 대한 수요는 이전의 몇 배로 뛰어올랐다. 화장지, 재택근무 장비, 기타 집에서 필요한 재화에 대한 수요도 급증했다.

이러한 수요 변화는 너무 강력해 거시경제 수준에서도 눈에 띄게 나타났다. 미국 가구의 재화 구매는 일반적으로 매년 약 3~4%씩 증가한다. 그러나 2021년 4월 재화에 대한 미국 소비자의 수요는 이전 최고치인 2019년 12월보다 18% 더 높았다.

코로나19 팬데믹이 여러 국가로 확산됨에 따라 무역 및 글로벌 공급망을 활용할 수 있는 능력은 탄력적인 공급의 원천이었다. 미국에서는 살균기와 주사기 부품 수입이 2019년 대비 3배, 체온계 수입은 14배 늘었다. 항바이러스제 렘데시비르를 만드는 제약사인 길리어드는 2020년 1월 기준 5000회 분량이었던 공급량을 2020년 말까지 200만회 분량으로 늘리기 위해 북미·유럽 및 아시아에서 40개 넘는 기업으로 이뤄진 네트워크를 구축했다. 수입 덕분에 공급 부족이 완화된 것이다. 교훈은 분명하다. 수요가 급증할 땐 수입이 안보를 강화한다.

조 바이든 미국 대통령이 지난해 3월 28일 미국 노스캐롤라이나주 더럼에서 미국 내 투자 활성화를 위한 ‘인베스팅 인 아메리카(Investing in America)’ 투어를 시작하면서이 지역에 있는 반도체 제조 시설을 방문해 연설을 하고 있다.

그러나 공급 쪽 주장의 정치적 매력은 강력했다. 바이든 후보는 ‘빌드 인 아메리카(Build in America)’를 주제로 캠페인을 벌였다. 2021년 바이든이 대통령으로 취임했을 때, 정책 논의는 공급, 즉 공급 안보와 공급망 탄력성 및 제조업을 다시 미국으로 가져오는 것을 중심으로 이뤄졌다.

우방국들의 불만에 직면한 미 행정부 관리들은 최근 미국의 정책은 제조업의 ‘리쇼어링(Reshoring·본국 이전)’이 아니라 ‘프렌드쇼어링(Friend-shoring·우방국 이전)’을 의미한다고 애써 해명했다.

불행히도 미국이 중국의 정책을 따라하고 또 기후 변화에 대처하는 방법으로 보조금 기반 산업 정책으로 전환하면서 ‘우리는 모두 친구’라는 중립성을 지키기가 매우 어려워졌다. 당연히 입법자들은 납세자들의 세금으로 해외 생산 및 고용을 지원하는 것을 꺼리고, 바이든 행정부의 주요 이니셔티브인 인프라 법안, 인플레이션 감소법, 반도체법은 국내 생산에 대한 명확한 인센티브를 담고 있다.

반도체는 국내 생산이 곧 안보라는 생각의 위험성을 잘 보여주는 예시다. IT 장비 수요 급증과 전반적인 재화 구매 회복으로 인해 2021년 반도체 수요가 크게 증가했다. 그 한 해 동안 반도체 업계의 매출은 26% 증가했다. 그럼에도 업계가 최대 생산 한도에 도달함에 따라 많은 잠재적 구매자들이 반도체를 구할 수 없었다. 코로나19가 한창일 때 칩 주문을 취소했던 자동차 제조업체들은 자동차 수요가 다시 살아남에 따라 줄 맨 뒤에 서서 기다리게 됐고, 자동차 생산에 제한을 받을 수밖에 없었다.

반도체 및 첨단 기술 산업과 군용 하드웨어 사이의 연관성, 자국 산업 발전을 위한 중국의 막대한 보조금, 대만을 둘러싼 갈등으로 최첨단 반도체 생산이 중단될 가능성 등으로 인해 미국과 그 우방국들 사이에서 최첨단 칩을 포함한 국내 반도체 산업 육성 경쟁이 촉발됐다.

그러나 심지어 미국조차도 자체적인 반도체 산업을 발전시키기 위해 엄청난 비용을 들이면서도 아마 성공하지 못할 것이며, 이는 국가 안보를 강화하기는커녕 오히려 약화시킬 것이다.

반도체 산업이 전 세계를 여러 번 횡단하는 공급망으로 글로벌화된 이유는 전문화, 대규모 생산에 따른 비용 절감, 개별 기업이 개발한 기술적 장점을 바탕으로 이뤄졌기 때문이다. 이에 대한 예는 쉽게 찾아볼 수 있다. 미국은 EDA 소프트웨어로 유명하고, 한국은 고급 메모리, 일본은 포토레지스트 화학 물질, 대만은 칩 제조, 네덜란드는 칩 제조 장비로 유명하다.

정책적 논의는 제조에 초점을 맞추고 있지만 반도체 산업은 그보다 훨씬 더 많은 것에 의존하고 또 요구한다. 반도체 산업을 진정으로 국산화하기 위해서는 제조뿐만 아니라 설계, 제조 장비 및 기타 다양한 투입물과 제품이 필요하다. 자급자족을 달성하려는 중국의 노력은 글로벌 공급망 안에 존재하는 수많은 기업을 재현하고, 이 기업들이 미국과 우방국에게 제공하는 엄청난 이점 또한 재현해야 한다는 어려운 도전에 직면해 있다.

이것이 바로 반도체 국산화를 달성하고자 하는 노력이 국가안보의 관점에서 의미가 없는 이유다. 왜 정책을 통해 중국이 고립으로 인해 갖는 전략적 불리함을 똑같이 만들어내려고 노력하는가.